De website frieschdagblad.nl maakt gebruik van cookies.
vrijdag 20 april

Analysemaandag, 2 december 2002

‘Maatwerk op lokaal en provinciaal niveau’
Handhaving is cruciale factor

Handhaving is te lang onderbelicht gebleven in de beleidscyclus, terwijl het daarin eigenlijk het meest cruciale onderdeel is, stelt VROM-topman Bos.

G.J. BOS
We kunnen lang stilstaan bij handhaving, bij het stellen van prioriteiten en bij het organiseren van de samenwerking, maar daarna moeten we toch vooral snel ‘echt aan het handhaven’. Handhaving gaat om de goede balans weten te vinden tussen de beleidsvorming en de uitvoeringsgerichtheid.
Burgers en bedrijven hebben aan overheidsorganisaties opgedragen het samenleven in een complexe samenleving te ordenen. Daartoe beschikt de overheid over de bevoegdheid om regelgevingop te stellen. Wetten, regelingen, verordeningen, waarvan we het als norm stellen dat ze worden nageleefd. Als we de norm werkelijk belangrijk genoeg vinden om in bindende regelgeving vast te leggen, dan is de overtreding van die norm niet te accepteren. Om die reden is handhaving een onmisbaar onderdeel van regelgeving: zonder een correcte uitvoering en adequate handhaving blijft de wet een normatieve uitspraak zonder enige praktische betekenis.
Er is een aantal belangrijke vragen dat gesteld moet worden. Allereerst de vraag: wat moet er gehandhaafd worden? Is alle regelgeving even belangrijk, of zijn we wellicht te ver doorgeschoten in de regeldruk en regelzucht? De tweede vraag is: wie moet handhaven? Het huidige Strategisch Akkoord, al heeft dit slechts een demissionaire status, nodigt uit tot een herdefiniering van de verantwoordelijkheidstoedeling over de verschillende bestuurslagen. De derde vraag is hoe er moet worden gehandhaafd. Naast de inzet van het traditionele handhavingsinstrumentarium, bevordert een ‘nalevingsstrategie’ de creativiteit om nieuwe instrumenten te onderkennen en in te zetten, en zo in staat te zijn om op een slimme wijze te handhaven.
De regelgeving op het terrein van wonen, ruimte en milieu bestaat al meer dan een eeuw. Sinds de jaren ’60 van de vorige eeuw is het aantal regels in sneltreinvaart gegroeid. De regulering is als het ware geëxplodeerd. Dit heeft, behalve tot een hoog beschermingsniveau, geleid tot een onoverzichtelijk woud van verschillende wetten, besluiten en regels. Deze regelgeving ‘matcht’ lang niet altijd met elkaar en kent bovendien ingewikkelde en tijdrovende procedures.
Dit woud aan regelgeving heeft geleid tot een veelheid aan problemen: het draagvlak voor bepaalde regelgeving is beperkt, burgers en bedrijven hebben het gevoel dat de overheid te zeer ingrijpt in hun vrijheden. Verder is ook de complexiteit van de regelgeving enorm. We kennen allemaal wel voorbeelden van regelgeving, waarin naast de hoofdregel weer uitzonderingsbepalingen zijn opgenomen, en vervolgens op deze uitzonderingsbepalingen weer verdere uitzonderingen zijn onderkend.
De complexiteit van de regelgeving legt een zwaar beslag op de capaciteit en kwaliteit van onze handhavingsorganisatie. En als de regelgeving voor de handhavingsprofessionals al complex is, stel ik mij soms de vraag in hoeverre ‘burgers en bedrijven nog daadwerkelijk geacht kunnen worden de wet te kennen.’
Ten slotte is ook de naleving van bepaalde regelgeving een probleem. Bepaalde regels worden onvoldoende nageleefd en op enkele van die regels zijn we ook niet bereid kostbare handhavingscapaciteit in te zetten. Moeten we deze regels dan nog wel laten bestaan?
Deze knelpunten ten aanzien van de regelgeving, zijn voor de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (vrom) aanleiding geweest om opdracht te geven tot het project ‘herijking regelgeving’. Dit is gericht op het terugdringen van de regelzucht en moet leiden tot voorstellen tot sanering of vereenvoudiging van de vrom-regelgeving.

Wie

De tweede vraag: wie moet er handhaven. Handhaving is gericht op het bewerkstelligen van de naleving van de regelgeving. De overheid is echter niet in de eerste plaats verantwoordelijk voor de voor de naleving van regelgeving: Burgers en bedrijven zijn in de eerste instantie zelf verantwoordelijk. Aangezien de praktijk uitwijst dat dit niet vanzelfsprekend is, is handhaving geboden. De vraag is, op welk niveau deze handhaving het meest doelmatig en doeltreffend is.
Het Strategische Akkoord is duidelijk in de wens om meer verantwoordelijkheden van het Rijk over te dragen aan de decentrale overheden. Het Rijk moet zich meer concentreren op het stellen van algemene kaders en daarbinnen een grotere mate van beleidsvrijheid aan de provincies en gemeenten laten. Gemeenten en provincies zijn beter in staat om maatwerk te leveren en daardoor het lokale particulier initiatief te stimuleren en activeren.
Ten aanzien van de handhaving betekent dit dat het Rijk nog wel op afstand toezicht houdt op de juiste uitvoering van de handhavingsfunctie. Voor het overige krijgen de provincies en gemeenten een zwaardere rol in de handhaving.
Hoe moeten we handhaven? De afgelopen jaren hebben de rampen in Enschede en Volendam de aandacht weer teruggebracht naar het thema ‘handhaving’. In alle overheidsorganisaties is de invulling van de eigen handhavingstaak weer eens tegen het licht gehouden. Ook wij hebben dat vanuit onze eigen verantwoordelijkheid gedaan.
Duidelijk was dat er veel aan de handhaving schortte. Gedogen was meer regel dan uitzondering, en keuzes in prioriteiten werden nog niet voldoende gemaakt. Op rijksniveau heeft dit er in ieder geval toe geleid, dat er een aantal stevige inspecties zijn ingesteld. Steeds weer onder het uitgangspunt dat ‘beleid en handhaving’ van elkaar gescheiden moeten zijn. Uitsluitend op die wijze is de onafhankelijkheid van de handhaving gewaarborgd. In feite zou dat toch ook op lokaal niveau moeten gelden: het is niet passend om vanuit hetzelfde team of afdeling de eigen vergunning te controleren. De handhaving dient een onafhankelijke positie in de organisatie te hebben, waardoor onversneden en onverdund aan het bestuur kan worden gerapporteerd.
Het is ook van belang dat overheden over een nalevingsstrategie beschikken, dat wil zeggen een ‘strategie om de naleving van regelgeving te bevorderen’. Handhaving is immers steeds gericht op het bevorderen van de naleving. In feite is handhaven niets anders als ‘het dwingend doen naleven’.
Een nalevingsstrategie biedt onder meer een handvat om slim te handhaven. Slimmer handhaven houdt allereerst in, dat de schaarse middelen, waaronder de personele capaciteit, worden ingezet op die regelgeving waarvan de naleving essentieel is. Het gaat dus om het onderkennen van prioriteiten en vervolgens om de grootste knelpunten of risico’s ook het eerste aanpakken.
Het is de vraag in hoeverre overheidsorganisaties een werkelijk goed beeld hebben van de risico’s die boven het hoofd hangen. Uit het verleden hebben we enkele trieste voorbeelden die het tegendeel bewijzen. Overheden dienen dus een inzicht te hebben in het naleefniveau, of beter het gezegd naleeftekort, dat zich in de praktijk voordoet. Vervolgens moeten ook de risico’s geďnventariseerd en onderkend worden, die aan het naleeftekort verbonden zijn. Dit pleit voor een probleemgerichte aanpak.
Een goede nalevingsstrategie geeft dus een legitimatie voor de inzet van de kostbare handhavingscapaciteit. Wezenlijk onderdeel daarbij is om niet alleen van binnen naar buiten te kijken, dat wil zeggen vanuit de eigen wettelijke taken naar de situatie in de praktijk, maar eveneens van buiten naar binnen: we moeten alert reageren op signalen van burgers waaruit risico’s voor de leefomgeving kunnen blijken. Zo is de aanleiding van de kunstmestfabriek in Toulouse vorig jaar ook voor ons aanleiding geweest om te kijken naar de situatie in eigen land. Dit houdt dus in dat we nog meer met de bril van de praktijk, kijken welke eisen dit op onze eigen organisatie legt.
Slimmer handhaven houdt tevens in: de optimale inzet van middelen, om het normafwijkende gedrag op te heffen. Zo is verbetering van de naleving niet alleen te verbeteren door een strenge en intensieve controle. Er kan bijvoorbeeld ook worden geďnvesteerd in de spontane naleving van regelgeving door ruime bekendheid aan regels te geven, aan te sluiten bij de waarden van de doelgroep, maar ook: belonen en stimuleren.
Handhaving is in, er gebeurt veel bij het rijk, de provincies en de gemeenten. Er bestaat geen blauwdruk voor hoe het aangepakt moet worden. Handhaving is een kwestie van maatwerk op lokaal en provinciaal niveau.
G.J. Bos is plaatsvervangend Inspecteur Generaal bij het ministerie van VROM. Dit is een samenvating van wat hij vorige week in zei op een congres in Leeuwarden

Vertel een vriend | Reageer op dit artikel | Aantal reacties 0


Reacties:

analyse
Familieberichten
Advertenties